从预算公开到预算民主还有多远2009-10-28广州市财政局近日公布114个市本级部门预算，被视为走向“阳光财政”的壮举。市民踊跃查看导致网站瘫痪，其实也同样可以看成是壮举，因为民众的目光就是阳光。如果民众不去查阅，不去仔细对比，就不会有这样的头条新闻：9间政府机关幼儿园一年获得财政补贴6000万元！与之形成对比的是，服务千万人的市公交系统，一年财政补贴7000万元；这6000万元平均到每个幼儿身上，人均享受财政补贴2万元左右，与之形成对比的是，2008年广州市城市居民人均可支配收入25317元，农村居民人均纯收入9828元。
这些数字的意义不言自明。很明显，政府工作人员子女花着纳税人的钱享受这样奢华的待遇，这不能不让民众有情绪。其实，即便这些幼儿园是完全对公共开放的，即便“系统”内外的幼儿享有同等的入园机会，这种安排也仍然是不合理的。问题的关键是，这样明显不合理的预算是如何形成的呢？为什么能够经由人大审议通过呢？又怎么就能常年如此以至于被认为是“历史遗留问题”呢？
早在今年2月，在市两会期间，广州市委机关幼儿园财政预算407.83万元、广州市政府机关幼儿园预算606.3万元的账目就已经被媒体披露，不过当时似乎也没引起什么重视，代表和委员们针对亚运等大项目提出了一些疑问，政府表示一定会全程审计——好像就这么简单，预算就通过了。其实，那时候媒体披露出来的预算项目中，就有不少看起来可疑，代表或者委员本应站出来替民众讨一个说法：例如市委大院电力改造要530万元；又例如市政协属下的广州市二沙岛国际俱乐部管理处支出预算为315.67万元；又例如后来引起争议的广州市公积金管理中心办公场地管理费等经常性支出1368.94万元……但现实是，这样一套令人生疑的预算草案，经过了媒体的部分披露，经过了两会的审议，基本上未经改动就通过了。
政府机关幼儿园享受财政补贴其实并不是新鲜事。早在2004年广东省两会上，几家省直机关幼儿园预算2000万元就引起过人大代表的强烈质疑，也引起了媒体的广泛关注。当时财政厅一位副厅长无法反驳，只能含糊其词地说“应该逐步逐步来减少”。不论在哪一级两会上，人大代表这样直接强烈地对预算表示否定，都算是新闻猛料了，但并没有出现否决预算这样的事情，虽然这是宪法赋予人大的权力。
回顾预算获得审议通过的过程，至少可以得出一个结论：单有信息公开是不够的。大半年前，广州市两大机关幼儿园预算超千万的新闻就已经披露出来，但在两会代表委员以及市民的众目睽睽之下，预算也顺利通过了。那么大半年之后，市民和媒体重新发现9间幼儿园补贴6000万元，之后又能怎样呢？
这并不是一个否定性的反问，而是一个建设性的疑问。在财政预算没公开的时候，民众要求公开；在财政预算部分地公开以后，民众要求全部公开，不留灰色；在财政预算部分地公开以后，民众都能积极地查阅预算，向政府提出疑问，因为这才是信息公开的意义所在；在民间提出疑问以后，民众要求政府必须给出解释，要求明年的预算中不再出现同样的问题——在财政补贴机关幼儿园这一具体事项中，其实并不存在一个合理的、令民众满意的解释。在这种情况下，社会力量应该如何继续推动这一议题、如何解决根本性的问题呢？如果人大和政协都不能否决明显不合理的预算，社会力量的事后追问能够遏制不合理的预算么？
政府应社会要求公开预算，这只是一个开始。在现阶段，如何凝聚所有可能的制衡力量，怎样让舆论力量与体制内力量对接，以何种策略与行政部门互动、对话，最终实现预算形成及审议过程的民主——这些问题既具体又困难，但要想完成推动预算民主的使命，这些问题又都是无法回避的。
' />报账式信息公开是欲开还闭？2009-10-27动静很大，却实际意义微弱。有媒体说“中国首次”，那是过誉。如湖北省财政与编制政务公开网（www.hbcz.gov.cn）的运行已经超过2年了，其中一些地区，譬如我所在的湖北省荆州市荆州区，很早便通过本网公布了一些政府部门的部门预算资金。之所以少有人关注，一则因为荆州区的影响力远远比不上广州；二则因为，类似公开基本是报账式公开。
以网上公布的荆州区教育局的预算为例，其收支预算总表显示事业收入、事业单位经营收入、其它收入等等，竟全部为零。奇怪了，如公众实际支出的借读费、指标外招生的“门槛费”或称“买分费”、课本教材的返点费、阅卷费等等，都飞到哪里去了呢？
支出就更加奇怪了，竟然包括上缴上级支出79万元。教育本来为公益事业、公共财政扶持的事业，居然要反过来向上级交款项了，究竟向哪个上级部门交了？至于其它支出，也根本是一笔糊涂账，如本年度的经常性专项业务费项目预算是105.8万元，粗分为商品和服务支出100.8万元，以及其它项目支出5万元，至于具体的支出项目，那对不起，无可奉告。
报账式公开的特点就是这样的，只公开愿意公开的一部分,告诉公众说，为了办公事，不小心又花掉了多少钱，无论花得是否合理，大家务必给照单报销了。这样的报账，古已有之，于是我们今天也能够知道，为了修园子过生日，老佛爷光海军军费就挪用了400万两。
广州市财政局的网站已经瘫痪，我试了一天，终究无法登录，然而，据报道中说，广州市委办公厅的“支出预算总表”中，只简单罗列行政运行、专项服务、专项业务、事业运行等几项，而预算总额达到9548.83万元。特别是公款招待、公车消费和公费出国这“三公”消费，在预算支出中就找不到相应踪迹。也就是说，同样为报账式公开。
现代社会讲究的，却是监督式公开，便是要将每一元、一角、一分钱的具体用途如实告诉给公众，请公众监督：使用得是否合理。但凡被发现有丝毫的藏污纳垢，公众有权拒绝支付，并可追究、问责当事部门与人员。包括官员的财产申报、公共财政的使用等一应公共信息公开，在现代社会，本来都落实为监督制约机制的重要组成部分。
监督式信息公开体现并落实的，为一切权利属于人民，于是必须提供最详细、完备的信息供公众审核，以决定支持或反对、允许执行或不允许执行，而报账式信息公开体现并落实的，则是最高决定权属于特定机构、部门以及个人。群体想看可以，想介入，有点难。时下在一些地方试点的种种名义为信息公开的政府行为，虽然都能在媒体上热一些天，却并不为公众真正关注，甚至被认定为作秀，原因即在于此。
' />“三公消费”：财政公开绕不过的坎2009-10-27在《政府信息公开条例》实施一年多后，在“打造透明政府”，“让权力在阳光下运行”等理念已为中央反复强调后，地方财政预算的公开已是大势所趋，瓜熟蒂落。监督权以知情权为前提，如果将财政信息捂在黑窗之中，“监督”也就无从谈起。从几个月前最高检察院举报网站被点瘫，到这次广州财政局网站被点瘫，恰恰证明民众从不缺乏参与政治、监督政府、制约公权的热忱。所缺的，只是一个让公民权利伸张的平台。
尊重公民知情权，进而认真对待公民监督，不应只是广州一地的事。民众对财政账本公开的期盼并非始于今日，然而在漫长的等待后，却只有广州一枝独放。如果地方政府主动公开财政账本不可期待，更高权力机构在政府财政账本上的强制性要求就成为必须。这当中，全国人大和地方各级人大有足够的法律空间担当起督促、指令、强制之责。政府的预算要送交人大审议、讨论和通过。如果连财政预算的公开都做不到，代议机关怎能代表民众批准政府的“不公开预算”？投票权最大的功能，正在于它可以说“不”。
充分肯定的同时，也应看到广州财政预算的公开也并非尽善尽美。比如，在已公开的信息中，公众最为关注的“三公”消费（公款招待、公车消费和公费出国）仍然缺失。以广州市委办公厅的“支出预算总表”为例，这里公开的只有“行政运行、专项服务、专项业务、事业运行”等几项，预算总额高达9548.83万元。在有限的信息里，人们完全看不出“三公”消费在预算总额及各分项中所占的比例。至于各大项又包罗哪些小项，“专项服务”与“专项业务”有何不同，普通公众均是云里雾里。广州市相关部门还需在公开后，虚心接受民众的质询，为民众解疑释惑。
站在民众的视角看政府的财政预算公开，自然越详细越好。香港特别行政区的年度财政预算案材料中，行政部门的开支细到了添置一张坐椅。预算案详尽如此，公权力要想浑水摸鱼，自是无从下手。若“三公消费”仍能隐身于诸如“行政运行”等大类别与大概念之中，监督仍然无从谈起。
若站在行政部门的视角看财政预算公开，很可能情况恰恰相反。“三公消费”不是应不应该公开的问题，而首先是能不能公开的问题。敢为天下先的广州，也要在“三公消费”上模糊了之，从一个侧面说明“三公消费”确实严重。在庞大的部门利益面前，自然不能任由既得利益者决定公开还是不公开。因此，审计公开和预算公开的齐头并进，就格外重要。
“三公消费”鲜活在公众身边，绝不因行政部门不公开就凭空消失。越对“三公消费”遮遮掩掩，越显示出行政部门在“三公消费”上的“此地无银”。相对实然而言，广州财政预算的公开可喜，值得鼓励。相对应然而言，广州财政预算的公开还有诸多可以改进的空间。
' />财政预算是什么时候的国家秘密2009-10-27上海市财政局的答复，在一些政府部门极具代表性。现在必须澄清的问题是，财政预算什么时候是作为国家秘密存在的？现在什么法律规定财政预算是国家秘密？
?千真万确，我国曾经将政府的财政预算决算作为国家秘密。1951年，中央人民政府颁布《保守国家机密暂行条例》，“暂行”了数十年，该条例以列举的方式划定了国家秘密的一些大项，其中第五项是“国家财政计划，国家概算、预算、决算及各种财务机密事项”。这就是说，1951年的暂行条例，确实将政府预算列为国家秘密。
但是，《保密法》于1989年5月1日起施行的时候就明确规定：“1951年6月公布的《保守国家机密暂行条例》同时废止”。这就是说，将政府预算作为国家秘密的《保守国家机密暂行条例》已经废止20年了，将政府预算作为国家秘密已经没有法律依据。
政府预算向社会公开，是国际惯例，也是民主政治的常识。上世纪初，留学日本的中国知识分子，惊诧于日本政府预算公开带来的重大意义，率先在国内呼吁政府预算公开，政府接受人们的监督。这样的呼声，在传统皇朝财政秘密化的大背景下，无疑是振聋发聩的。这样的呼声，至今已经过去整整一百年了。今天，我国正在进行的公共财政改革，其核心内容就是建立健全公共预算制度，实行阳光财政。而阳光财政，顾名思义，就是将政府预算放到阳光下，接受人民的监督，杜绝预算和预算执行中的私相授、暗箱操作。这就是说，我国财政改革的方向就是政府预算公开，将政府预算作为国家秘密也是与财政改革方向背道而驰的。
政府预算公开不但是各国通例，而且也是政治伦理的具体体现。政府预算资金无一例外来自公众的奉献。公众将自己的财产权让渡给政府，委托政府使用此财政资金提供公共物品，进行公共服务。那么，政府怎么花这些钱，要让公众看得到。政府预算就是关于政府如何花钱的计划，这种计划凭什么向公众保密？凭什么不让公众知情？固然，目前的《政府信息公开条例》没有明确规定将财政预算向社会公开。但是，无论《保密法》还是《政府信息公开条例》，它们的重要原则都是“公开是原则、保密是例外”，如果法律没有明确规定需要保密、禁止公开的，那么一切政府信息，包括政府预算，是要向社会公众公开的，是不得拒绝公众公开化的要求的。
政府预算公开，虽然是常识，但一些政府部门却仍然拿20年前已经废止的文件做依据，将政府预算当成国家秘密，以对抗公众公开化的要求，实在荒唐。此事不得不让人警惕：还有多少已经废止的法律法规，今天仍然还在作为政府行政的依据？
' />公费出国经费预算单列有多难2009-10-27张杰明还打了一个比方：“这就像一个人每个月的生活费一样，包括吃饭、穿衣等很多项开支，很难再分为是在家里吃饭花的钱和在外面吃饭花的钱。”但我觉得这个比方并没有说服力。第一，个人每个月的生活费支出倘若需要列预算，只需自己有个大概的数目即可，不需要十分精确和细化，但政府的财务预算却应该尽可能地细化；第二，一个人如果经常性地在外面吃饭，每个月在外面吃饭花的钱肯定会心中有数。将这些钱分出来究竟有多难？
即使按照目前的财务预算制度，将公费出国经费预算单列出来也绝对不是什么难事，甚至还是一种必须经过的程序。按照常理，既然公务员经费预算包括了工资、公用经费、外出经费等多项内容，那么，在计算公务员经费预算总额的时候，肯定先要将上述各个项目的经费预算一一列出来，然后再逐项相加，合计成总的公务员经费预算额。还是用张杰明打的那个比方，一个人每个月的生活开支既然包括吃饭、穿衣等多项开支，倘若做一下总预算，那只能先将这些开支的预算单独列出来，然后合在一起。可既然有这个项目经费预算单独计算的过程，为什么只出现总预算额，而不出现单项预算经费额？
既然公费出国问题成为公众关注的焦点问题之一，既然“在这些公费出国项目中，不排除有公款旅游的”，那么，财务预算制度就有改革的必要，公费出国经费预算就应该有单列的必要。要让公众明白，政府在公费出国方面，究竟打算花多少钱，准备办哪些事？毕竟目前公费出国的透明度太低，公众的监督缺乏一个明确的制度支点。当然，同样的问题还发生在其它“两公”消费上——公款招待和公车消费。也许正是由于财务制度的模糊性和不够细化，才使得这“三公消费”游走在腐败的边缘，以至于公众虽义愤填膺却徒呼奈何。
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